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Una denuncia puede ser necesaria, pero jurídicamente es apenas el comienzo.
La Dirección de Recaudación de Rentas del Municipio de Ensenada no administra papeles sin trascendencia.
Entre sus funciones se encuentra llevar adelante el procedimiento administrativo de ejecución de créditos fiscales municipales y practicar las notificaciones de los actos administrativos correspondientes.
La legislación hacendaria estatal establece, además, que los créditos fiscales municipales no pagados oportunamente pueden exigirse mediante ese procedimiento.
Por eso, una notificación, un requerimiento o una diligencia fiscal no es simplemente una hoja impresa. Puede constituir parte del soporte documental mediante el cual la autoridad acredita que realizó determinada actuación frente a un contribuyente, en determinada fecha y bajo determinadas formalidades.
Si ese documento desaparece, es destruido o pierde su trazabilidad, el problema puede trascender la mera deficiencia administrativa.
Puede afectar la capacidad del municipio para demostrar sus propios actos.
Supongamos que posteriormente la autoridad pretende continuar un procedimiento administrativo de ejecución, practicar un embargo o defender la legalidad de una actuación ante una impugnación.
Si falta la documentación que acredita una notificación, una diligencia o algún antecedente indispensable, la administración podría enfrentar dificultades para demostrar que observó las formalidades legales correspondientes.
Así, la pérdida de documentos fiscales puede producir un doble daño: expone información de particulares y, simultáneamente, debilita la capacidad jurídica del propio municipio para cobrar y defender sus créditos fiscales.
Custodiar no es una opción
La legislación de responsabilidades administrativas de Baja California es particularmente clara.
Entre las obligaciones de las personas servidoras públicas se encuentra registrar, integrar, custodiar y cuidar la documentación e información que tengan bajo su responsabilidad, así como impedir su uso, divulgación, sustracción, destrucción, ocultamiento o inutilización indebidos.
La misma legislación establece el deber de supervisión respecto de las personas servidoras públicas subordinadas.
Ese mandato cambia sustancialmente la discusión. Ante la aparición, fuera del control institucional, de documentos pertenecientes a una dependencia municipal, la pregunta no debería limitarse a: “¿Quién se los llevó?”
También deben responderse otras preguntas:
¿Quién tenía formalmente su custodia?
¿Cómo salieron del circuito institucional?
¿Existía registro de entrega y recepción?
¿Habían sido diligenciados?
¿Eran originales, copias o documentos pendientes de notificar?
¿Quién supervisaba al personal encargado?
¿Existe un inventario que permita conocer cuántos documentos faltan?
¿Hay más expedientes afectados?
¿Se conservaron respaldos?
¿Los documentos encontrados corresponden con las actuaciones registradas en los sistemas municipales?
Y, quizá, la pregunta más importante:
¿Se trató de una falla administrativa aislada o de una práctica sistemática?
Responder esas preguntas corresponde precisamente a una investigación administrativa.
La Sindicatura no necesita esperar una denuncia
Aquí existe otro aspecto relevante. La Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado establece expresamente que la investigación de presuntas faltas administrativas puede iniciarse de oficio, por denuncia o derivada de auditorías. Asimismo, obliga a las autoridades investigadoras a realizar de oficio investigaciones debidamente fundadas y motivadas cuando existan conductas que puedan constituir responsabilidades administrativas.
Las sindicaturas municipales forman parte de esas autoridades investigadoras.
Por ello, si existen hechos públicos suficientemente concretos que permitan advertir una posible pérdida, extravío o manejo irregular de documentación municipal, la presentación posterior de una denuncia por parte de la propia dependencia no debería entenderse como el acto que genera la facultad de investigar.
La facultad ya existe y, cuando existen indicios suficientes, también existe la obligación institucional de actuar.
La denuncia de Recaudación puede aportar información y facilitar la investigación, pero no sustituye la obligación de la Sindicatura de determinar si existieron omisiones en los mecanismos de custodia, supervisión, archivo y control, por parte del funcionario que denunció, es decir, hacer ver el error no lo exime de su responsabilidad de custodia y resguardo.
Inclusive, investigar únicamente al último empleado que tuvo físicamente los documentos podría resultar insuficiente. La responsabilidad administrativa debe analizar también la cadena de mando y los sistemas de control que permitieron que la documentación abandonara la esfera institucional, ya que lo ocurrido, por la cantidad de información, no puede ser “un accidente”.
Transparencia no significa exposición
Otro argumento requiere especial cuidado.
Los documentos pertenecen a una autoridad pública y muchos actos relacionados con la recaudación pueden estar sujetos a reglas de transparencia. Pero de ello no puede concluirse que cualquier persona tenga derecho a poseer físicamente los expedientes o que toda la información contenida en ellos sea automáticamente pública.
La diferencia es fundamental.
El derecho de acceso a la información permite solicitar documentos públicos mediante los procedimientos establecidos por la ley. Cuando esos documentos contienen información protegida, la autoridad puede estar obligada a elaborar una versión pública y reservar o testar los datos confidenciales.
La Ley de Transparencia de Baja California establece que los datos personales concernientes a una persona física identificada o identificable constituyen información confidencial y que, como regla general, únicamente pueden acceder a ellos sus titulares, representantes y servidores públicos facultados.
Por tanto: Información pública no significa información “de la que no pasa nada si se pierde por ser pública”.
Tampoco significa que un expediente pueda terminar en poder de terceros sin control institucional. Son conceptos jurídicamente distintos.
Vulneración de datos personales.
La legislación vigente en materia de protección de datos personales del sector público de Baja California considera expresamente como vulneraciones de seguridad la pérdida o destrucción no autorizada, el robo, extravío o copia no autorizada, así como el acceso o tratamiento no autorizado de datos personales. Esto es especialmente importante para el caso.
Si los documentos encontrados contienen nombres, domicilios, claves catastrales, información patrimonial o información relacionada con obligaciones fiscales, no basta con recuperar físicamente los papeles.
La autoridad responsable debería determinar qué datos estaban contenidos, cuántas personas resultaron potencialmente afectadas, durante cuánto tiempo estuvieron fuera de control, quién pudo acceder a ellos, si existieron copias y qué medidas deben adoptarse para impedir que vuelva a ocurrir.
La ley obliga, además, a mantener una bitácora de vulneraciones y, cuando la afectación pueda comprometer significativamente derechos patrimoniales o morales de las personas, contempla deberes de comunicación a los titulares y a las autoridades competentes.
Es decir, frente a un incidente de esta naturaleza existe una dimensión adicional a la responsabilidad administrativa: la protección de las personas cuyos datos estaban bajo custodia gubernamental.
La administración documental es parte de la función pública.
¿Error, negligencia o corrupción?
Sería irresponsable afirmar, sin una investigación concluida, que la desaparición de documentos responde necesariamente a corrupción.
Pero sería igualmente irresponsable descartar esa hipótesis sin investigarla.
La documentación fiscal puede tener valor administrativo y económico.
La desaparición deliberada o bien “a propósito” de una notificación, un requerimiento o una constancia podría eventualmente beneficiar a determinadas personas, impedir la continuidad de procedimientos o dificultar que la autoridad demuestre ciertas actuaciones.
Esto no significa que eso haya ocurrido en el caso concreto.
Significa que una investigación seria debe contemplar también esa posibilidad, junto con hipótesis más simples, como negligencia, incumplimiento de protocolos, deficiencias de archivo o falta de supervisión.
Precisamente por ello, la respuesta institucional no puede ser únicamente declarar que se haya presentado una denuncia sin explicar ¿cuál es el fin o el alcance de eso?.
Una administración pública profesional debe poder reconstruir la cadena documental.
La responsabilidad también es institucional.
Encontrar al responsable es importante, aunque es prácticamente obvio, pero insuficiente.
Si cientos de documentos pudieron abandonar una oficina pública sin que existiera un mecanismo inmediato para detectar su ausencia, existe una pregunta que trasciende al individuo: ¿Falló el sistema de control?
La legislación de protección de datos obliga a las autoridades a establecer medidas administrativas, físicas y técnicas; elaborar inventarios; analizar riesgos; documentar funciones; supervisar vulnerabilidades, y establecer acciones correctivas.
Por eso, una investigación completa debería revisar no solamente a quien eventualmente retiró o abandonó los documentos, sino también los protocolos existentes, la asignación de responsabilidades, la cadena de custodia documental, la supervisión, los controles de salida, la digitalización, el archivo y la respuesta institucional después de conocer el incidente.
La responsabilidad pública comienza antes de que desaparezca un documento.
Comienza cuando una institución recibe información que le pertenece al ciudadano y asume la obligación de conservarla, protegerla y utilizarla exclusivamente para los fines que la ley permite.
Lo verdaderamente preocupante
El problema de encontrar documentación fiscal municipal abandonada no consiste solamente en que alguien haya dejado papeles donde no correspondía.
Lo preocupante es lo que esos documentos representan.
Representan actos de autoridad.
Representan posibles créditos fiscales.
Representan información de ciudadanos.
Representan procedimientos administrativos.
Y representan evidencia que el propio gobierno podría necesitar posteriormente para acreditar que actuó conforme a derecho.
Por ello, la respuesta institucional debería ser proporcional a la gravedad del riesgo:
investigación de oficio, identificación completa de los documentos afectados, reconstrucción de su cadena de custodia, determinación de responsabilidades, evaluación de una posible vulneración de datos personales y corrección inmediata de los mecanismos de control.
Presentar una denuncia puede demostrar que una autoridad reaccionó.
Pero gobernar exige algo más.
Exige demostrar que los documentos que el Estado genera, recibe y utiliza para ejercer su autoridad no pueden simplemente desaparecer.
